9 финансирование системы образования нормативный подход. Модели бюджетного финансирования образования

ТЕМА 3. ЭКОНОМИКА ОБРАЗОВАНИЯ

3.2. Финансирование образования

Источниками финансирования образования являются:

Государственный бюджет;
- поступления от платных образовательных услуг;
- научно-техническая деятельность образовательных учреждений и коммерческая реализация ее результатов,
- предпринимательская деятельность образовательных учреждений, не связанная с образованием и научно-технической деятельностью.

Государственное и муниципальное финансирование образования составляет 3,2% ВВП, из средств предприятий и населения по различным каналам в сферу образования поступает 1,7% ВВП. В 90-е гг. произошло резкое падение финансирования образования, вызванное неблагоприятной макроэкономической ситуацией. По уровню финансирования образования Россия заметно отстает от индустриально развитых стран мира. Так, затраты на одного студента в конце 90-х гг. составляли 300 долл. в год, в США – 18 тыс. долл 19 .

Государственное финансирование

Общие расходы на содержание учреждений образования России в последние годы составляют примерно 12% общих расходов консолидированного бюджета. Основная доля расходов приходится на территориальные бюджеты: из федерального бюджета на образование выделяется около 4% его расходов, из бюджетов субъектов РФ - около 20% их расходов.

Расходы на образование в соответствии с бюджетной классификацией включают затраты на общее образование, на воспитание детей и подростков, на культурно-просветительскую работу и на подготовку кадров. В общей сумме расходов на образование затраты на детские дошкольные учреждения составляют примерно 15%, на общее среднее образование - 41%, на школы-интернаты - 8%, на среднее специальное образование - 10,5%, на высшее образование - 11,5%.

В общей сумме бюджетного финансирования средние школы на 99% финансируются из бюджетов субъектов РФ, на 1% - из федерального бюджета. Высшие учебные заведения на 96% финансируются из федерального бюджета и на 4% - из территориальных бюджетов 20 .

Законом предусмотрено, что финансирование образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В компетенции РФ находятся:

Доля федерального бюджета, направляемая на финансирование образования;
- формирование федерального бюджета в части расходов на образование;
- создание федеральных фондов развития образования;
- установление налоговых льгот, стимулирующих развитие образования;
- определение федеральных нормативов финансирования образования в зависимости от количества учащихся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных учреждений и государственных органов управления образованием.

В компетенции субъектов РФ находится формирование их бюджетов в части расходов на образование и установление региональных нормативов финансирования образования. В компетенции органов местного самоуправления - формирование местных бюджетов и фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования образования.

Бюджетное финансирование получают и негосударственные образовательные учреждения с момента их государственной регистрации, но существует дискриминация негосударственного и смешанного секторов образования.

Финансирование учреждений образования осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося или воспитанника по каждому типу образовательного учреждения. Федеральные нормативы финансирования должны утверждаться ежегодно Государственной думой одновременно с принятием закона о федеральном бюджете на очередной год и быть минимально допустимыми. Региональные и местные нормативы финансирования должны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной территории текущих расходов.

Схема финансирования государственных и муниципальных образовательных учреждений определяется типовым положением о соответствующем виде образовательного учреждения.

Расходы на общеобразовательные школы являются основными в общих расходах на образование. Они включают затраты на текущее содержание (зарплата, учебные, канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на командировки и др.), приобретение оборудования и инвентаря, капитальный ремонт и строительство новых зданий. Расходы на текущее содержание школ определяются исходя из среднегодового количества классов и среднегодового количества педагогических ставок на один класс.

Расходы на школы-интернаты определяются по числу воспитанников, количеству классов и педагогических ставок. В отличие от общеобразовательных школ здесь дополнительно предусматриваются штат воспитателей и некоторые другие расходы.

Финансирование детских дошкольных учреждений зависит от среднегодового числа детей, количества групп и часов пребывания одного ребенка в детском учреждении. Статьи расходов - зарплата работников учреждения, питание воспитанников, игрушки, канцелярские и хозяйственные расходы, оборудование, пособия. Плата родителей составляет примерно 20% общих расходов детских дошкольных учреждений.

Финансирование подготовки кадров включает финансирование учреждений профессионально-технического образования, среднего специального образования, высших учебных заведений. Бюджетные ассигнования высшей школе направляются в основном государственным учебным заведениям. Расходы определяются отдельно по каждому ВУЗу (с учетом специфических условий их работы) исходя из среднегодового числа студентов, норм их материального обеспечения, ставок заработной платы преподавателей и других показателей. Финансирование высшего образования осуществляется на основе следующих принципов:

1) компенсационный принцип: нехватка средств государственного (регионального) бюджета должна быть компенсирована дополнительными законодательно определенными полномочиями, предоставленными ВУЗу государством (местными властями);
2) принцип наделения высшей школы дополнительными правами в налогообложении;
3) принцип ориентации на вложение средств в развитие высшей школы как субъекта рыночной экономики: инвестирование в перспективные направления деятельности ВУЗа, поддержка развития предпринимательства в высшей школе;
4) реинвестиционный принцип - предоставление высшей школе права на предпринимательский оборот госбюджетных средств в целях увеличения инвестиционных возможностей;
5) принцип равнозначности государственных и негосударственных высших учебных заведений исходит из того, что негосударственные учебные заведения обеспечивают удовлетворение потребностей в образовании, более чутко реагируют на рыночную конъюнктуру, способствуют повышению уровня конкурентности высшего образования, обеспечивают разгрузку государственной системы высшей школы.

Доходы от платной образовательной деятельности

Государственные учреждения образования имеют право выполнять дополнительные платные услуги. К дополнительным платным услугам населению относятся: обучение по дополнительным образовательным программам и платным специальностям, преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, репетиторство, углубленное изучение отдельных предметов и т.д. Например, общеобразовательная школа по существующему законодательству имеет право:

Привлекать дополнительные средства за счет организации платных факультативных курсов по углубленному изучению отдельных предметов, специальных лекций и консультаций с приглашением высококвалифицированных специалистов из других организаций, дополнительных занятий физической культурой и спортом;
- предоставлять населению за дополнительную плату образовательные услуги повышенного качества путем снижения наполняемости классов ниже нормативного уровня;
- реализовывать изделия и услуги, полученные в процессе воспитания учеников при выполнении ими заказов предприятий и организаций;
- сдавать в аренду школьные помещения и т.д.

Для негосударственного образовательного учреждения платная образовательная деятельность является основным источником финансирования. Она не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспечению образовательного процесса.

Доходы от научно-технической деятельности и коммерческой реализации ее продукта

Образовательное учреждение может получать доходы от выполнения заказов на научно-техническую продукцию как от органов государственной власти, так и коммерческих структур. Доход может быть получен также от реализации учебных изданий, обучающих компакт-дисков, словарей и т.п.

Доходы от предпринимательской деятельности

Предпринимательская деятельность образовательного учреждения - сдача в аренду основных фондов и принадлежащего ему другого имущества, торговля покупными товарами, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других предприятий и организаций, приобретение акций, облигаций и других ценных бумаг и получение доходов по ним, ведение иных внереализационных операций, приносящих доход.

Привлечение образовательным учреждением дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджета.

Спонсорская поддержка

В настоящее время спонсорские средства на поддержку учебных структур относятся после уплаты налогов на чистую прибыль предприятий. Это делает спонсорскую помощь крайне невыгодной для предприятий. Требуется изменить существующий порядок, создать стимулы спонсорской поддержки учреждений образования.

19 Поиск. - 1997. - №13. - С.9.

Или ее произвольный аналог).

1.Законодательная основа и институциональные предпосылки применения норматива финансирования в образовании

Норматив бюджетного финансирования в образовании был введен Законом «Об образовании» РФ (от 05.01.1996г.). Статья 41 закона устанавливала, что «финансирование образовательных учреждений осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения».

С принятием нового законодательства, связанного с изменением принципов разграничения бюджетных полномочий и реформой административной системы, меняется и представление о бюджетных нормативах финансирования в образовании. Законом №122-ФЗ внесены изменения в Закон РФ «Об образовании», которые закрепляют новый подход к нормативам бюджетного финансирования в образовании. «Финансирование федеральных образовательных учреждений осуществляется на основе федеральных нормативов финансирования государственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов РФ и муниципальных образовательных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормативов субъекта Российской Федерации. Данные нормативы определяются по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе (статья 41.п.2 Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

В связи с передачей на уровень субъекта Федерации ответственности за обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в образовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам возможности разработки и принятия нормативов на местном уровне ограничиваются.

Размер субвенций определяется в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации, в размере, «необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, расходов на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов» (cтатья 29 п.6(1) Закона № 122-ФЗ от 22.08.2004 г.).

Органами местного самоуправления могут быть установлены нормативы финансирования муниципальных ОУ за счет средств местных бюджетов, в первую очередь нормативы расходов на содержание зданий и коммунальных расходов. Развивая логику нового законодательства, местный уровень может принимать нормативы расходов, осуществляемых за счет собственных средств, которые выходят за рамки «реализации основных общеобразовательных программ». Новое законодательство (федеральные законы №№ 122-ФЗ, 131-ФЗ, 95-ФЗ), связанное с разграничением бюджетных полномочий, относит определение нормативов финансирования в образовании на уровень субъекта Федерации, практически снимая вопрос о федеральных нормативах.

В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финансирование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он проживает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося, которые выражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).

Переход на нормативный характер формирования бюджетов образовательных учреждений и распределения бюджетных средств на подушевой основе не требует внесения изменений в существующее федеральное законодательство. И Закон «Об образовании», и вводимое законодательство по разграничению бюджетных полномочий, и бюджетное законодательство дают возможность реализовать нормативный принцип.

Так как субвенция должна обеспечить реализацию основных образовательных программ, то ее расчет должен определяться потребностями в бюджетных средствах, достаточных для этой реализации. То есть региональный закон о субвенциях должен не только содержать абсолютные значения тех сумм, которые будут перечислены муниципалитетам на выполнение этого полномочия субъекта, но и порядок расчета нормативов для осуществления этого расходного обязательства.

Расчет образовательных субвенций по ряду субъектов Федерации на 2004 год показал, что до тех пор, пока регионы будут подменять подушевые нормативы финансирования средними расходами по муниципалитету, существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования образовательных учреждений.

В отсутствие финансовых нормативов в областях субвенции рассчитывались по правилам межбюджетных перечислений, то есть как средние значения бюджетных расходов на образование по муниципалитетам, умноженные на число учащихся. Порядок расчета образовательной субвенции в региональных законах, как правило, отсутствует, так как он ничем не отличается от порядка расчета трансфертов и других межбюджетных перечислений.

При формировании межбюджетных отношений (образовательные субвенции регулируются в первую очередь законодательством о межбюджетных отношениях) объемы перечисляемых средств ограничены только бюджетными возможностями. То есть уменьшение финансирования вполне реально, особенно в связи с сокращением численности учащихся. Именно поэтому оптимальным представляется вариант, при котором уже при расчете образовательной субвенции на региональном уровне используется норматив бюджетного финансирования как гарантированной финансовой нормы выполнения образовательных стандартов.

Введением норматива бюджетного финансирования достигается справедливость и прозрачность при формировании бюджета и распределении финансовых средств. В то же время повышения эффективности их использования можно достичь только при сочетании этих условий с расширением самостоятельности в распоряжении средствами самого образовательного учреждения. В этом контексте подушевое нормативное финансирование имеет хорошие перспективы как формы повышения эффективности государственных бюджетных услуг.

Одно из направлений правительственной программы реструктуризации бюджетного сектора предполагает участие организаций различных организационно-правовых форм в предоставлении государственных (муниципальных) услуг и нацеливает на формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ. «Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (путем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг».

Еще одно возможное направление применения нормативов связано с концепцией «бюджетирования, ориентированного на результат». Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств на основе «программно-целевого принципа», связанного с достижением конкретных результатов. Развитие этого направления должно ориентироваться на создание стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов и т.д. Без введения стандартизированных расходов так называемого нулевого бюджета, который практически и появляется при финансировании по нормативу, сравнение качества работы невозможно. При этом должна возрасти роль самого образовательного учреждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для достижения максимума результата.

2. Методические подходы

к планированию бюджетных средств на образование и распределению их

на подушевой основе

Методические подходы состоят из двух взаимосвязанных частей, которые позволяют сформулировать:

Порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;

Порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий.

Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется на учете следующих положений:

Планирование осуществляется на основе определения стоимости стандартной бюджетной услуги на учащегося;

Учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.);

В нормативе осуществляется учет законодательно определенных натуральных норм (наполняемость классов, санитарные нормы и др.);

Для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для исполнения и влияющие на стоимость образовательной услуги;

Учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания;

Учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ставок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе решает следующие задачи:

Определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;

Выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением;

Усиление экономической самостоятельности и автономии ОУ.

При этом нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.

На муниципальном уровне при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреждений на тех же принципах.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов может применяться только два показателя: величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения и число обучающихся по этим программам. Расходы на содержание зданий учитываются дополнительно.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляется исключительно по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классификации на этапе формирования бюджетов не рекомендуется. Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется «единой суммой», без разбивки по статьям.

В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или образовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, деформируется сама цель нормативного подушевого финансирования - финансирование по учащимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.

Елена СОБОЛЕВА, исполнительный директор Национального фонда подготовки кадров:

Внедрение нормативного бюджетного (подушевого) финансирования - актуальнейший вопрос для всех без исключения российских регионов. В соответствии с законодательством, принятым летом 2003 года, субъекты Российской Федерации предоставляют муниципалитетам субвенции для финансирования общеобразовательных учреждений. Однако рассчитываются они по-разному, что не всегда удовлетворяет требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации. Между тем накоплен успешный опыт по внедрению нового финансового механизма в системе общего образования нескольких российских регионов - участников проекта «Реформа системы образования», который финансируется из средств займа Международного банка реконструкции и развития и реализуется Национальным фондом подготовки кадров с 2002 года. Так, в Самарской области, Чувашской Республике, Ярославской области (регионах с разным уровнем экономического развития) уже несколько лет школы успешно финансируются по подушевому принципу, а директора самостоятельно решают вопросы планирования и использования бюджетных средств в существующих законодательных рамках. Таким образом, региональные органы управления образованием получили реальный экономический инструмент построения эффективной образовательной сети, а директора - большую не только финансовую, но и академическую автономию.

Надеемся, что представленные аналитические материалы и рекомендации будут полезны как руководителям региональных и муниципальных органов управления образованием, так и всем школьным директорам.

В условиях бюджетной экономии, свойственной сегодня большинству стран, идет реформирование и модернизация систем финансирования образования, направленные на поиск наиболее эффективных моделей и механизмов осуществления этого процесса.

В России это введение нормативного бюджетного финансирования и предоставление хозяйственной самостоятельности общеобразовательным учреждениям.

Большинство экономистов сходятся во мнении, что важно найти рациональное соотношение государственных и частных источников финансирования системы общего образования. Мы считаем, что общеобразовательные услуги обладают свойствами как общественных, так и частных благ. Последние должны производиться и обеспечиваться на рыночной основе. А государственный стандарт общего образования (общественная компонента образовательных услуг) должен финансироваться за счет средств государственного бюджета.

Поиск оптимального соотношения между государственным и частным финансированием образования стал ключевой проблемой реформирования системы общего образования во многих странах. В ряде стран в финансировании образовательных учреждений доля внебюджетных источников составляет: в Японии - 57%; в США - 52%; в Канаде - 39%; в Великобритании - 38%.

Анализ существующих взглядов на данную проблему позволяет углубиться в вопросы организационно-финансовых аспектов формирования рынка дополнительных платных образовательных услуг и сделать следующий вывод. В сложившихся условиях требуется существенный пересмотр распределения бремени оплаты обучения между государством и предприятием - потребителем будущего специалиста, а также средствами семьи, что позволит определить истинную ценность общего образования и педагогического труда.

Сегодня государством реализуется принцип доступности образования, под которым понимается всеобщее образование для граждан России. Данный принцип по своей сути предполагает финансирование определенного образовательного минимума на основе разработанных государственных образовательных стандартов. Все, что выходит за их рамки, должно финансироваться за счет средств заказчиков, заинтересованных в получении дополнительных общеобразовательных услуг.

При этом государственный механизм финансирования работает в части государственного стандарта общего образования, а рыночный механизм - в части дополнительных платных общеобразовательных услуг, инициированных и востребованных потребителем. Реализация нового механизма на территории Оренбургской области предполагает к 2010 году придание 90 % общеобразовательных учреждений статуса самостоятельного хозяйствующего субъекта. Основной идеей является создание механизмов, при которых государственные (муниципальные) услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

Участие таких организаций в предоставлении государственных (муниципальных) услуг предполагает формирование нового набора бюджетных инструментов, основными из которых являются нормативное бюджетное финансирование (НБФ) и государственный (муниципальный) социальный заказ.

НБФ подразумевает возмещение расходов организации на оказание стандартизируемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в том числе - в соответствии с утвержденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг.

Под государственным (муниципальным) социальным заказом понимается установленный государственным стандартом общего образования образовательный минимум, который должен получить гражданин Российской Федерации на условиях свободного выбора образовательного учреждения с государственным финансированием организации учебного процесса.

Анализ положительного опыта внедрения нормативного бюджетного финансирования по ряду регионов, позволил предложить алгоритм внедрения модели нормативного бюджетного финансирования на территории Оренбургской области.

Формирование системы нормативного бюджетного финансирования базируется на следующих ключевых принципах:

Единая методология расчетов;

Учет законодательно утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (стоимости государственной услуги) и минимальных государственных социальных стандартов;

Расчет нормативов финансовых затрат в расчете на одну услугу (как совокупность расходов на единицу нормирования) - для системы образования расчет норматива бюджетного финансирования на одного учащегося.

При формировании бюджетов образовательных учреждений с применением подушевых нормативов необходимо применять следующие показатели:

Величина норматива на одного обучающегося по типу программы и ступени обучения,

Число обучающихся по этим программам;

Расходы на содержание учебных площадей.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до общеобразовательного учреждения, должно осуществляться исключительно по указанным показателям. При этом руководитель общеобразовательного учреждения самостоятельно должен определять направления использования полученных ресурсов и формировать смету по статьям бюджетной классификации в соответствии с поставленными целями и задачами данного образовательного учреждения.

Такой механизм, с одной стороны, позволяет формировать бюджет на подушевой нормативной основе, с другой - расширяет права руководителя образовательного учреждения, соответствует нормам Бюджетного кодекса, а также не входит в противоречие с принципами казначейского исполнения бюджета. При таком подходе достигается наиболее эффективное использование бюджетных средств.

Стоимость общеобразовательной услуги, предлагается Правительством исчислять в расчете на одного обучающегося для каждого городского и районного муниципального образования по формуле:

где - норматив расходов по заработной плате в i -ом муниципальном образовании на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося по видам классов (v) и по ступеням обучения (s);

Норматив расходов на обеспечение учебного процесса в расчете на одного обучающегося в i -ом муниципальном образовании;

Мы же предлагаем в норматив включать НСЗ.

где - норматив расходов на содержание зданий общеобразовательных учреждений в i -ом муниципальном образовании.

Мировая практика предлагает три модели бюджетного финансирования: сметное финансирование, нормативное финансирование и бюджетное финансирование, основанное на дифференцированной грантовой поддержке .

Исторически так сложилось, что для нашей страны типичной моделью является бюджетное сметное финансирование.

Сметное финансирование - предоставление денежных средств из государственного или муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов .

Сметное финансирование осуществляется в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемыми финансирующим органом с учетом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений. Затраты группируются в соответствии с бюджетной классификацией, которая определяет целевую направленность ассигнований по каждой смете. Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчетом по каждому виду расходов. Не допускаются расходы, не предусмотренные сметой или превышающие сметные ассигнования, а также увеличение затрат за счет каких-либо других источников.

Смета бюджетного учреждения - основной плановый документ, определяющий объем, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения .

Утвержденная смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств. В отличие от других финансовых планов, составляемых в форме баланса доходов и расходов, смета представляет собой план расходов и отражает односторонний характер отношений с государственным или муниципальным бюджетом учреждений, состоящих на сметном финансировании. Действующее законодательство, используя понятие сметы, также исходит из того, что смета отражает плановую величину затрат на осуществление определенной деятельности.

Для практической деятельности образовательных учреждений законодательство об образовании предусматривает наличие баланса, т. е. документа, отражающего не только расходы образовательного учреждения, но и получаемые им доходы. «Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоятельный баланс и расчетный счет» (ст. 43) . Это же положение подкрепляется законодательством о некоммерческих организациях. «Некоммерческая организация должна иметь самостоятельный баланс или смету» (ст. 3) . Отсюда следует, что баланс и смета являются взаимозаменяемыми документами, т. е. в определенном смысле эквивалентны друг другу.

С 1 января 2009 г. изменилась структура лицевых счетов, открываемых получателями бюджетных средств. Финансовые операции отражаются все на одном лицевом счете, но в разных его разделах, учитывающих бюджетные поступления, средства от предпринимательской деятельности, дополнительное бюджетное финансирование за счет арендных платежей. Сегодня для образовательного учреждения составляются три вида смет согласно видам разделов лицевого счета учреждения:

смета доходов и расходов бюджетных средств;
смета доходов и расходов внебюджетных средств;
смета доходов и расходов от предоставления в аренду закрепленного за образовательным учреждением имущества.

Кроме того, для образовательного учреждения могут составляться отдельные сметы затрат".

на конкретную образовательную программу;
на получение и расходование средств по нацпроекту «Образование»;
содержание структурных подразделений учреждения, реализующих образовательные программы различных уровней и не обладающих правом юридического лица (например, детский сад или школа в составе вуза или ссуза);
на строительство или реконструкцию объектов и др.

Для разработки сметы необходимо определить потребность в средствах для осуществления расходов по каждой статье классификации.

Потребность в бюджетном финансировании системы образования базируется на трех основных количественных параметрах:

численность обучающихся (по уровням образования);
сроки и условия обучения и воспитания (по уровням образования);
материальная база образовательного учреждения.

Источниками для получения этих данных являются нормативные

документы, формы статистического наблюдения, данные бухгалтерской отчетности. Так, нормативы численности обучающихся (воспитанников) в группе, классе указаны в соответствующих типовых положениях образовательных учреждений. Государственные образовательные стандарты определяют сроки и условия обучения учащихся на каждом уровне образования. Ежегодно органы управления образования собирают статистические данные о контингенте обучающихся по типам и видам образовательных учреждений и уровням образования. Естественно, что для обучения разного количества учащихся требуются соответственно и разные затраты, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но с разным сроком обучения и разным набором дисциплин. Материальная база образовательного учреждения является элементом относительно постоянным. В определенной мере она зависит от контингента обучающихся. Количество учебных площадей, оборудования в детском саду, школе должно соответствовать численности обучающихся и условиям их обучения. При этом здание образовательного учреждения используется одинаково для учебных целей вне зависимости от количества воспитанников, учащихся.

Технически расчет потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя способами :

1. Первый способ строится на том, что расчет потребности в бюджетных средствах проводится непосредственно образовательным учреждением (схема 1). Для этого на уровне дошкольного учреждения, школы или другого типа учреждения необходимо, пользуясь общей схемой расчета потребности в средствах, просчитать общую сумму затрат учреждения на год. Это процесс достаточно трудоемкий, требует большой работы по сбору и обработке экономической информации. Сводная работа часто приводит к большому количеству ошибок, необходимости дополнительных уточнений, согласований и т. п. В практике применяется при стабильных сроках и условиях, процедуре составления проекта бюджета и при наличии достаточного ресурса времени у руководства образовательного учреждения. Такой способ использовался в нашей стране в условиях плановой экономики, а также применяется сейчас в качестве элемента сбора экономической информации на уровне органов управления образованием.

Данная схема наглядно показывает, насколько это трудоемкий процесс и насколько важно грамотно рассчитать все показатели.

2. Второй способ предполагает, что расчет потребности в средствах проводится органом управления образования соответствующего уровня. Условием проведения такого расчета является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. Все это в необходимых объемах в органах управления образования имеется, может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большей оперативностью, возможностью проведения расчетов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей Министерством финансов РФ, единым подходом к совокупности образовательных учреждений. В связи с этим этот способ отличается «усредненностью», т. е. меньшей индивидуализацией расчетов для

каждого образовательного учреждения. В свою очередь, это также может потребовать ввода значительного количества поправок.

Схема 1 . Общая схема расчета потребности в бюджетных средствах

Такой способ расчета используется в настоящее время Министерством образования и науки РФ.

Оба эти пути требуют методической основы расчета потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения, либо на уровне министерства. Расчет на уровне образовательного учреждения более точен, но в масштабах всей страны требует значительных затрат времени и средств. Расчет на уровне органов управления образованием более оперативен в условиях нестабильной рыночной экономики, но и более унифицирован для образовательных учреждений.

Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками:

это финансовый плановый документ;
она отражает свод затрат на определенный вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;
она составляется на определенный временной период (год, месяц, время производства, время проведения мероприятия и т. п.);
смета не определяет источники погашения планируемых затрат.

Нормативное (нормативно-подушевое) финансирование предполагает финансирование предоставленной услуги, а не учреждения, и зависимость объема выделяемых бюджетных средств от числа обучающихся, воспитанников в отдельно взятом образовательном учреждении.

В настоящее время нормативное финансирование рассматривается в нашей стране как один из основных финансовых механизмов модернизации системы образования. Использование норматива бюджетного финансирования позволяет:

формировать бюджет образовательных учреждений;
определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты;
обеспечить прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков.

В Бюджетном кодексе РФ нормативная форма финансирования рассматривается как основа формирования бюджетных затрат. Так, в ст. 7 Бюджетного кодекса указывается, что в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений входит «установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг».

В соответствии со ст. 65 того же Кодекса «формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ».

Таким образом, действующее законодательство устанавливает:

нормативный подход в области финансирования учреждений общего образования;
долевой способ финансирования дошкольных образовательных учреждений (муниципалитет финансирует затраты на содержание собственности, субъект РФ - затраты на реализацию общеобразовательных программ в форме субвенции).

В настоящее время в соответствии с требованиями федеральных законов РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перед всеми регионами встала задача определения норматива на предоставление основных общеобразовательных программ. В то же время реализация нормативов при формировании бюджетов на муниципальном уровне и уровне образовательного учреждения является, скорее, исключением, чем правилом. Причин несколько. Регионы, в полномочия которых входит задача определения нормативных затрат на обеспечение государственных гарантий реализации образовательного процесса в общеобразовательных учреждениях, должны самостоятельно разрабатывать и утверждать как саму величину норматива, так и порядок перехода на финансирование с использованием нормативов на муниципальном уровне. Муниципалитеты могут устанавливать нормативы только в рамках своих полномочий, поэтому по школам они вынуждены использовать нормативы, установленные субъектом РФ. В результате регионы встали перед необходимостью корректировки нормативов с помощью большого числа поправочных коэффициентов, без которых реализация модели нормативного финансирования на муниципальном уровне крайне затруднена.

Нормативно-подушевое финансирование подразумевает использование с 1 января 2011 г. в соответствии с Федеральным законом № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» набор таких бюджетных инструментов, как муниципальный заказ и муниципальное задание.

Муниципальный заказ предполагает проведение конкурса на предоставление услуг определенного вида и объема и выделение средств учреждению-победителю. Принципиальное отличие данного подхода состоит в том, что задание на поставку социальных услуг размещается на договорной основе, а не принудительно. Договор заключается по результатам конкурса, т. е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам. Размещение бюджетных средств на конкурсной основе призвано стимулировать рост качества предоставляемых услуг.

Под муниципальным заданием понимается следующее:

комплексный план, определяющий обязательства муниципалитета по предоставлению населению данной территории образовательных услуг за счет средств бюджета;
объем финансовых ресурсов, выделяемых на выполнение гарантий;
условия и порядок оказания образовательных услуг, а также требования к эффективной деятельности образовательного учреждения.

Внедрение технологии размещения муниципального задания будет ориентировать учреждения не на освоение средств, а на получение конечного результата - качественной услуги.

В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. были определены пути формирования эффективных экономических отношений в сфере образования в соответствии с третьей моделью бюджетного финансирования, построенного на основе дифференцированной грантовой поддержки: разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и в перспективе среднего профессионального образования; создание системы государственного образовательного кредитования, субсидирования граждан из малообеспеченных семей и отдаленных территорий, участие образовательных учреждений в соответствующих конкурсах и освоение грантовых средств .

ЛЕКЦИЯ 4

Финансовый механизм

Бюджетное финансирование

1. Финансовый механизм: определение и сущность.

2. Модели бюджетного финансирования.

3. Основные функции участников финансирования образования.

4. Типы государственных (муниципальных) учреждений.

5. Планирование бюджетных средств на реализацию образовательных услуг

6. Организация финансирования расходов на образование.

Введение

Попытаемся связать данную лекцию с предыдущими. Мы вели речь об открытых, сложных, нелинейных системах и об их свойствах. Одним из существенных свойств таких систем является их способность к самоорганизации. Социальные системы, встроенные в государственные структуры, развиваются под влиянием организации (в смысле управления извне) и самоорганизации (в смысле самоуправления). В зависимости от характеристик таких систем, для их успешного функционирования и развития необходим определённый баланс между управлением и самоуправлением, т.е. - организацией и самоорганизацией. Причём далеко не всегда середина в соотношении этих двух факторов является золотой. В ряде случаев должна преобладать организация (управление извне), например, в армии, а ряде случаев – самоорганизация (самоуправление), например, в научных комплексах типа Силиконовой Долины.

Что же должно преобладать в системе образования в целом и в отдельных образовательных учреждениях? Обратимся к их финансовому механизму.

1.Финансовый механизм – это совокупность условий, форм и методов создания, распределения и использования денежных средств учреждениями и органами управления образования в целях обеспечения благоприятного положения для развития системы образования.

Финансирование – это обеспечение необходимыми денежными средствами затрат на осуществление определённой деятельности.В нашем случае на осуществление образовательного процесса.

Финансирование осуществляется на принципах:

Плановости - средства предусматриваются при составлениибюджета (финансового плана);

Целевой направленности - использование средств допускается только на предусмотренные планом объекты и цели;

безвозвратности - у получателей средств не возникает обязательств по их возврату;

Выделения средств по мере их расходования;

Экономии - рационального расходования средств.

Следует отметить, что финансирование не следует смешивать с отношениями”купли-продажи“, где есть встречное движение финансовых ресурсов и их материального или нематериального эквивалента в виде товара или услуги. Для дальнейшегоизучения это важно, поскольку, строго говоря, далеко не каждоепоступление денег или материальных объектов в образовательноеучреждение является финансированием.

Модели бюджетного финансирования образования

Мировая практика предлагает три модели бюджетного финансирования: 1)сметное финансирование, 2) нормативное финансирование и 3) бюджетное финансирование, основанное на дифференциальной грантовой поддержке.

Исторически так сложилось, что для нашей страны типичной моделью является бюджетное сметное финансирование .

Сметное финансирование – предоставление денежных средств из государственного или муниципального бюджета для покрытия расходов учреждений непроизводственной сферы, как правило, не имеющих собственных доходов.

Сметное финансирование осуществляется в точном соответствии с целевым назначением расходов и нормами затрат, устанавливаемые финансирующим органом с учётом профиля и особенностей деятельности бюджетных учреждений.Потребность в средствах обосновывается соответствующим расчётом по каждому виду расходов.

Смета бюджетного учреждения – основной плановый документ, определяющий объём, целевое назначение и поквартальное распределение бюджетных ассигнований на все расходы данного учреждения.

Утверждённая смета является основанием для расходования выделяемых из бюджета средств.

Для образовательного учреждения составляются три вида смет согласно видам разделов лицевого счёта учреждения:

● на конкретную образовательную программу;

● на получение и расходование средств по нацпроекту «Образование»((Постановление Правительства РФ от 23 мая 2015 года №497);

● на строительство или реконструкцию объектов и др.

Потребность в бюджетном финансировании системы образования базируется на трёх основных количественных параметрах:

● численность обучающихся (по уровням образования);

● сроки и условия обучения и воспитания (по уровням образования);

● материальная база образовательного учреждения.

Источниками для получения этих данных являются нормативные документы, формы статистического наблюдения, данные бухгалтерской отчётности.

Так, нормативы численности обучающихся (воспитанников) в группе, классе указаны в соответствующих типовых положениях образовательных учреждений.

Государственные образовательные стандарты определяют сроки и условия обучения учащихся на каждом уровне образования. Ежегодно органы управления образования собирают статистические данные о контингенте обучающихся по типам и видам образовательных учреждений и уровням образования.Естественно, что для обучения разного количества учащихся требуется соответственно и разные затраты, как и для обучения одного и того же количества учащихся, но с разным сроком обучения и разным набором дисциплин.

Материальная база образовательного учреждения является элементом относительно постоянным. В определённой мере она зависит от контингента обучающихся. Количество учебных площадей, оборудования в детском саду, школе должно соответствовать численности обучающихся и условиям их обучения. При этом здание образовательного учреждения используется одинаково для учебных целей вне зависимости от количества воспитанников, учащихся.

Технический расчёт потребности в бюджетных средствах может осуществляться двумя способами.

Первый способ строится на том, что расчёт потребности в бюджетных средствах проводится непосредственно образовательным учреждением. Для этого на уровне дошкольного учреждения, школы или другого типа учреждения необходимо, пользуясь общей схемой расчёта потребности в средствах, просчитать общую сумму затрат учреждения на год.Этот процесс достаточно трудоёмкий, требующий большой работы по сбору и обработке экономической информации. Сводная работа часто приводит к большому количеству ошибок.

Второй способ предполагает, что расчёт потребности в средствах проводится органами управления образования соответствующего уровня. Условием проведения такого расчёта является наличие необходимой статистической информации о сети подведомственных образовательных учреждений и необходимой методической базы. Всё это в необходимых объёмах имеется в органах управления образования. Может уточняться в течение подготовительного периода. Данный подход отличается большой оперативностью, возможностью проведения расчётов «в любой момент» при выдаче исходных финансовых показателей Министерством финансов РФ, единым подходом к совокупности образовательных учреждений.

В связи с этим этот способ отличается «усреднённостью», т.е. меньшей индивидуализацией расчётов для каждого образовательного учреждения. В свою очередь, это тоже может потребовать ввода значительного количества поправок.

Такой способ расчёта используется в настоящее время министерством образования и науки РФ.

Оба пути требуют методической основы расчёта потребности в средствах либо на уровне отдельного образовательного учреждения. Либо на уровне министерства.

Таким образом, понятие сметы можно охарактеризовать следующими признаками:

● это финансовый плановый документ;

● она отражает свод затрат на определённый вид деятельности, отдельное производство, мероприятие;

● она составляется на определённый временной период (год, месяц, время производства, время проведения мероприятия и т.п.);

● смета не определяет источники погашения планируемых затрат.

Нормативное (нормативно-подушное) финансирование предполагает финансирование предоставленной услуги, а не учреждения, и зависимость объёма выделяемых бюджетных средств от числа обучающихся, воспитанников в отдельно взятом образовательном учреждении.

В настоящее время нормативное финансирование рассматривается в нашей стране как один из основных финансовых механизмов в модернизации системы образования.

Использование норматива бюджетного финансирования позволяет:

● формировать бюджет образовательных учреждений;

● определять объективные потребности в финансовых средствах и оптимизировать затраты;

● обеспечить прозрачность при формировании и прохождении финансовых потоков.

В Бюджетном кодексе РФ нормативная форма финансирования рассматривается как основа формирования бюджетных затрат.

Таким образом, действующее законодательство устанавливает:

● нормативный подход в области финансирования учреждений общего образования;

● долевой способ финансирования дошкольных образовательных учреждений (муниципалитет финансирует затраты на содержание собственности, субъект РФ – затраты на реализацию общеобразовательных программ в форме субвенции).

Регионы встали перед необходимостью корректировки нормативов с помощью большого числа поправочных коэффициентов, без которых реализация модели нормативного финансирования на муниципальном уровне крайне затруднена.

Муниципальный заказ предполагает проведение конкурса на предоставление услуг определённого вида и объёма и выделение средств учреждению-победителю. Принципиальное отличие данного подхода состоит в том, что задание на поставку социальных услуг размещается на договорной основе, а не принудительно. Договор заключается по результатам конкурса , т.е. в условиях конкуренции за доступ к бюджетным ресурсам.

Под муниципальным заданием понимается следующее:

● комплексный план, определяющий обязательства муниципалитета по предоставлению населению данной территории образовательных услуг за счёт бюджета;

● объём финансовых ресурсов, выделяемых на выполнение гарантий;

● условия и порядок оказания образовательных услуг, а также требования к эффективной деятельности образовательного учреждения.

Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации относят к малокомплектным образовательным организациям образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся(Глава 13, статья 99, пункт 4 Закона об образовании в РФ).